El pasado mes de enero compareció Guillem López Casasnovas, catedrático de Economía de la Universidad Pompeu Fabra y exconsejero del Banco de España, en una comisión del Parlament de Catalunya sobre la proposición de ley para internalizar el servicio de transporte sanitario.
Posteriormente a su intervención, Guillem López Casasnovas ha publicado un artículo al respecto que se puede leer aquí:
Ambulancias: gestión pública o privada
TRANSCRIPCIÓN TRADUCIDA DE LA INTERVENCIÓN
Buenos días a todos. Perdonen el tono bajo por culpa del resfriado que tengo.
Intentaré realizar una presentación muy breve con un debate que tiene tres ejes de análisis posible. Uno es el de la primera opinión. Cada uno tiene una cierta intuición, un “yo creo, yo pienso”, que esto debería hacerse de una determinada manera. Muy bien. En este campo, cada uno tiene el suyo.
El segundo eje es el empírico. Tenemos datos que muestran que el servicio provisto de una determinada forma mejora la equidad de acceso, la eficiencia, etcétera. Que yo sepa, yo no he visto ningún dato, en todo mi conocimiento académico, que aparezca en el preámbulo de la justificación [justificación para el cambio desde la gestión indirecta por concertación a la gestión directa].
Por eso sólo me puedo limitar a comentar la tercera manera de enfocar el tema, que es utilizar algunos criterios que sean lo suficientemente robustos como para discernir cuándo es lógico internalizar un servicio o cuándo es mejor mantenerlo externalizado. Son principios que pasan la “prueba del algodón”. Están en la mayor parte de los manuales de Hacienda Pública y, por tanto, éste es el referente sobre lo que comentaré.
En realidad, estamos hablando de modos de provisión. Efectivamente, entre la gestión directa y la gestión indirecta, interesada, o como se quiera decir, la externalización y la internalización, son conceptos nuevos que han entrado sobre todo por el mundo anglosajón.
Entonces, una vez decidimos la provisión pública, que quiere decir que debe haber un control, una regulación y una financiación, debemos discernir si actuamos por la vía de la gestión directa o por la de la indirecta (concertación, concesión, etcétera). O sea, que la teoría dice cosas de sentido común. Si puedes concertarlo, no produzcas directamente, porque si produces directamente, la posibilidad de pillarse los dedos es muy alta. Por tanto, la reversión es muy complicada, etcétera. Pero, en determinadas circunstancias, pese a ese principio general de, si puedes, por la flexibilidad de la propia gestión, concertar mejor que producir, hay circunstancias o situaciones en las que sí decidiría lo contrario.
Los tres puntos típicos: Lo primero es valorar los costes de transacción [costes de contratación]. El coste de transacción es cuán difícil es poner sobre el papel lo que son las obligaciones del servicio, marcar lo que son las responsabilidades, discernir qué ocurrirá en caso de que no haya acuerdo con la forma en la que se está desarrollando, etcétera. La dificultad de plasmar el objetivo de lo que se pretende sobre el papel, de manera que evite eso que llaman costes de transacción, costes que pueden venir del oportunismo, de la asimetría, uno tiene la información y el otro no, que la regulación va muy tarde respecto a los problemas que deberían haberse evitado. Punto costes de transacción. El segundo se llama la especificidad del activo. Cuán importante es aquel activo como para condicionar el conjunto del servicio público. Esto muchos servicios lo conocen porque, obviamente, en mi Universidad la contratación de los catedráticos o gente que realiza investigación, etcétera, acaba siendo un activo específico de la Universidad. Sin ese activo, la Universidad no vale lo que de lo contrario valdría. En cambio, la posibilidad de subcontratar, concertar, etcétera, el servicio de copistería o el servicio de catering, etcétera, sea lo que sea lo que esté al frente de este concierto, difícilmente afectará a la reputación del activo principal. Ya lo dije también con los hospitales. No es lo mismo contratar operaciones de alta cirugía que tiene una dificultad de redacción, de ver las responsabilidades de las partes, etcétera, qué pasa con las malas prácticas, etcétera, que contratar el servicio de lavandería. Por tanto, el segundo elemento, la especificidad del activo. Si este activo se resiente. Si se resiente también el principal. Si el anexo afecta al principal. Ustedes ya pueden ver aquí el foco en el mal funcionamiento de un servicio de emergencia médica. En qué medida podemos considerar que repercute en el buen funcionamiento del sistema general.
Y, finalmente, el tercer elemento es si el mercado es estable. Si el mercado es estable, significa que hay varios proveedores que pueden dar este servicio y, por tanto, no habrá nadie que se ponga en una situación de monopolio. Porque cuando conciertas y sólo tienes un solo proveedor, cualquier disyuntiva que se produzca en desacuerdo del cumplimiento del contrato es probable que signifique una debilidad muy grande para la parte del responsable. Estás en manos del proveedor, strictu sensu [en sentido estricto].
Entonces éstos son los argumentos que, si yo me hubiera mirado el preámbulo de la propuesta, hubiera buscado. Y esto no está. No hay ni un dato empírico que pueda sacar de cosas que son afirmaciones que a mí me parece que son discutibles y que, por tanto, no entiendo como una buena propuesta, por ejemplo, fortalecer el sector público a través de trabajadores públicos. Esto no siempre es así. A veces, en el sector público al responsable lo debilitas en la creación de empleo público porque la capacidad, que se llama el monopsonio que tienen los trabajadores, y la dificultad que tiene el sector público, la confluencia de los problemas políticos que arrastrará, no lo hace fuerte; lo debilita. Por tanto, este tipo de afirmaciones a mí me han sorprendido. Cuando se habla de irregularidades, yo creo que se debería de poder justificar si no se habla en el preámbulo de irregularidades. Me parece muy arriesgado.
Después existe esta idea que se arrastra, de hecho, cita la Cartera de Servicios Comunes, la de 2006, la de 2003, la adecuación y calidad, así recurrimos a lo que es la actuación estandarizada por parte del Estado para justificar la internalización. A mí me parece que eso contradice al común de los sentidos por un parlamento autonómico. Porque no quieres la estandarización, quieres favorecer la diversidad.
Cuando se pasan las propuestas, y ya hablando de un SEM [Servicio de Emergencias Médicas], de una sociedad anónima, que será la que tendrá el encargo de la gestión, asentada en una entidad mercantil, yo me pregunto si se ha mirado qué cambios de gobernanza se necesitan en el SEM, porque si pasas de realizar concertación a producción directa, esto cambia los organigramas drásticamente. Y yo no he visto en la propuesta nada concreto en este sentido.
Y, finalmente, estas afirmaciones que muestran la falta de apoyo empírico, cuando se dice que esto se hará sin que aumente el gasto contable, ¿qué quiere decir el gasto contable?, sin que aumenten los costes unitarios, que debe sufragar el contribuyente, este gasto contable, como si eso fuera una cosa extraterrestre, ni requerirá nuevas consignaciones del SISCAT [sistema sanitario integral de utilización pública de Cataluña] ni del SEM. Perdone, esto es un wishful thinking [ilusiones], que me parece que en la medida en que no está justificada, no debería aparecer en esta ley.
En resumen, entiendo que alguien pueda tener, desde su percepción bien ideológica, o bien porque conozca, por la proximidad de su trabajo, el sector del transporte y que, sobre esta base, quiera construir una propuesta de reforma, esto lo respeto, pero, en el momento en que se racionaliza el por qué lo hacemos, más allá del “yo creo, yo pienso”, en mi contribución aquí, he querido mostrar que las vías normales, en un país normal para justificar una cosa como esta, son, repito, hacer un análisis de cuán estable es el mercado, si hay suficientes proveedores para, en un momento dado, sustituirlo por otro, con una regulación que funcione, si éste es un activo realmente específico como para que la Sanidad se tambalee, si no se controla el transporte sanitario y, finalmente, la dificultad de ponerse manos a la obra, escribiendo estos contratos que eviten el oportunismo de una de las partes que, en la medida que es concertada, tiene unos incentivos diferentes, que no dejan de ser más o menos legítimos, que los que tendrán una vez internalizado, dónde serán los trabajadores públicos los que defenderán sus intereses, como es normal en toda producción directa.
Muchas gracias. Si hay alguna cuestión, quedo a disposición.